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认真贯彻民族区域自治法切实做好民族地方立法工作

2014-12-02 09:56:18 来源:临夏回族自治州人大常委会 作者:临夏回族自治州人大常委会研究室 浏览:248


——甘肃省临夏回族自治州人大常委会贯彻《民族区域自治法》开展民族地方立法工作的做法和思考

 

   《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律,实行民族区域自治,对发挥各族人民当家做主的积极性,发挥平等、团结、互助的社会主义民族关系,巩固国家的统一,促进民族自治地方的发展,都起了巨大作用。今年是《民族区域自治法》颁布实施30周年,30年来,我们民族自治地方,在《民族区域自治法》的指引下,经济和社会各项事业有了长足发展,各方面发生了翻天覆地的变化。特别是民族地方立法工作取得了明显成效。

    《民族区域自治法》规定:“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”本着这一规定,我们积极开展民族地方立法工作,把自治州人大行使立法权当做《民族区域自治法》赋予民族自治地方人民代表大会的一项重要职权,努力使之成为国家立法体制的重要组成部分。30年来,我们先后共制定、修订11件单行条例,其内容涉及政治、经济、文化、环境保护等多个领域,不少在全国同级民族自治地方属于首创,对规范本地方的自治行为、促进经济和社会发展、保护和发扬民族文化、推动生态和民生建设、推进依法治州发挥了不可替代的重要作用。

    回顾30多年的历史,在开展民族立法工作中,我们本着从临夏实际出发,把握轻重缓急、量力而行、急需先立的原则,积极行使民族地方立法权,加快立法步伐,为自治州的经济建设和社会事业发展提供了有力的法制保障。19876月自治州第九届人民代表大会第一次会议通过《临夏回族自治州自治条例》,并在当年8月的甘肃省第六届人大常委会第二十六次会议获得批准。之后又相继制定颁布了临夏回族自治州《清真食品管理办法》《古生物化石保护条例》《刘家峡库区生态环境保护建设条例》《教育条例》《非公有制经济保护条例》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《生活饮用水源保护管理条例》《施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通规定》等多部单行条例和规定,在民族地方立法方面进行了大量的实践与探索,取得了显著地成效。

    一、临夏州民族地方立法的主要做法和特点

    民族地方立法有两个特点,一是变通法律和行政法规的权利,二是充分体现民族自治地方的特点。为了行使好《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方人大的立法权和变通权,临夏回族自治州人大常委会在充分考虑自治主体民族的特点的基础上,因地制宜的规范民族自治地方的特殊事项,通过立法来保障和促进全州经济社会的快速发展。

    一是依法立法经过多年努力,我国已建成了完备的法律体系,随着《立法法》《民族区域自治法》及相关法律法规颁布实施,民族自治地方的立法也有法可依,临夏回族自治州民族地方立法的全部实践都凸显出依法立法的特点。首先是依法行使自治州的立法权,做到“有为而不越位”。根据宪法和有关法律精神,自治州在民族地方立法方面享有一定程度的自主权、变通权、补充权。临夏州人大及其常委会充分利用法定的立法权,主动积极地开展立法工作,立法成果(包括制定、修订)逐年增多,民族地方立法不断有所作为。同时,也充分认识到自治州的立法权不是无边而是受限的,在主体、目的、范围、立法程序等方面都要受到相应的规制,最根本的是要遵守宪法和法制统一原则。因此,自治州的立法工作者始终把立法的过程当做自身的学法过程。认真学习和深入领会《宪法》和其他法律的精神并遵照执行,自觉规范立法行为,从立法选项到审议和法规的最终形成,都严格按法定程序开展,从而有效地避免了自治州制定的法规与《宪法》和其他相关上位法相抵触、相冲突的情况发生,保证了自治州立法的有效性和权威性。

    二是按需立法临夏回族自治州是国家扶贫开发的重点地区,发展民族经济,带领全州各族人民群众脱贫致富奔小康,是自治州的长期任务和工作重心,而民族经济的快速、健康和可持续发展,在投资环境、体制结构、内部管理、利益分配等方面都需要有健全的、细化的、可操作性的法律法规作为保证。为此,自治州坚持把民族经济立法作为重点,在立法选项上,属经济建设范畴就有6项,占一半以上。如在上世纪80-90年代,我州非公有制经济发展迅速,为保护非公有制经济的合法权益,促进非公有制经济发展,根据自治州加快发展非公有制经济的需求,制订了《临夏回族自治州非公有制经济保护条例》。为加强自治州内刘家峡库区的保护和合理开发利用,制订了《临夏回族自治州刘家峡库区生态环境保护建设条例》。进入21世纪,随着经济社会的发展和民生问题。如人口和计划生育、地方病防治、生活饮用水安全等问题相继成为人民群众关注的热点。我们先后制定了《临夏回族自治州实行<中华人民共和国婚姻法>的变通规定》《临夏回族自治州食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《临夏回族自治州生活饮用水源保护管理条例》等。特别是近年来,州委州政府大力发展城镇化战略,我们及时把握发展大势,将《临夏回族自治州旅游条例》《临夏回族自治州城镇建设管理条例》《临夏回族自治州“临夏花儿”传承与保护条例》的起草制定列入本届人大立法规划,立法工作正在有序推进。

随着形势的发展、情况的变化和国家一些政策的调整,原有的相关法规条款甚至整个法规已不能适应新的情况,自治州人大先后对《自治条例》《教育条例》等单行条例按程序进行了修订。制为所需、改为所需、废亦为所需。发展的需求、人民的需求,是我州民族地方立法的起点也是归属。

    三是勇于创新。我州的民族地方立法坚持从自治州的实际出发,勇于涉及别人未涉及的领域,体现出立法工作的创新性。如我州在经济社会发展中遇到的最大的劣势是人多地少,受教育程度低,我们及时把制定教育条例列入立法规划,颁布实施了《临夏回族自治州教育条例》,为加快发展教育事业提供了法制保障。又如我州分布着丰富的古生物化石,我们将“挖掘和保护本地资源,突出民族特色”作为立法重点,把古生物化石的保护利用提到立法工作议程,制定颁布实施了《临夏回族自治州古生物化石保护条例》,为保护利用好这些弥足珍贵的化石资源提供了法制保障,使我州特有的古生物化石得到了有效的保护。我州是穆斯林群众聚集区,清真食品的加工生产有着严格的规定,为切实保护穆斯林群众的合法权益,我们制定了《临夏回族自治州清真食品管理办法》。同时大胆行使变通权,对历史形成的优秀文化成果以及民族传统习俗通过立法加以保护。如新修订的《自治条例》就将回族传统节日“古尔邦”节、“尔德”节确定为全州性节日,规定全州居民放假三天。如《临夏回族自治州实行<中华人民共和国婚姻法>的变通规定》中,将农村少数民族公民的结婚年龄变通为男二十周岁,女十八周岁。这些变通和突破,就是对《民族区域自治法》关于“有权采取特殊政策和灵活措施”的最好诠释,体现了对少数民族传统习俗的尊重,有力地促进了全州的和谐稳定。

    二、进一步做好民族地方立法工作的思考

    民族地方立法的最终目的就是促进民族地方的经济、政治、文化和社会建设,因此,在民族地方立法过程中,必须重点把握好以下几点:

    1、处理好突出民族特色和坚持法制统一关系。民族地方立法,必须要有民族特色、地方特色,否则,民族地方的立法权就失去了必要性和合理性。民族特色应该表现为对民族风俗习惯的尊重、对民族文化和民族语言文字的认同,体现党和国家对民族地区经济和社会发展的关照。自治州的立法在国家立法体系和民族地方立法体系中,属于较低层级,所有的立法都是下位法,下位法的所有条款都不能违背宪法和法律以及对民族地区所作的规定。这是自治州立法的基本原则。立足本地实际体现民族特色,吃透上位法精神做到法制统一,这是自治州立法的两条生命线。

    2、必须发挥好立法在全面深化改革过程中的引领和推动作用。一是把现行法律法规和单行条例执行好、实施好。最重要的是必须坚决维护宪法法律权威,保证宪法法律的有效实施,通过国家现行法律的实施把促进地方全面深化改革落到实处。二是根据地方经济社会发展的需要,做好相关单行条例的立改废工作。三是统筹谋划改革涉及的各个层级的法律规范,其中包括民族地方立法的单行条例,做到配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。

    3、必须完善立法程序,增强法律法规的针对性和实效性。首先必须从立法规划、立法计划的制定过程抓起,紧紧立足本地经济社会文化建设实际需要,通过报纸、网络在社会上广泛征求各方意见。其次立法工作必须制度化、对立法选题的必要性、可行性和成本效益的评估论证进行制度规范。第三在法规修改过程中,要把调研会、座谈会延伸到基层,直接听取基层人大代表、一线管理者、被管理者和利害相关方的意见,使地方立法充分反映民意,集中民智、体现民情,努力解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题,确保立法的科学性和民主性。

    4、抓好三个环节,发挥好人大在立法中的主导作用。一是在立项阶段,要推动重大法规项目“浮出水面”;二是起草阶段,可以自主起草综合性条例;三是审议阶段,要用“实”人大及其常委会的审议权。

                    

                           临夏回族自治州人大常委会研究室

                                   2014815

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