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宪法监督——宪法实施的重要保障

2014-12-03 10:17:11 来源:临夏回族自治州人大常委会 作者:杨晓成 浏览:251


今年是全国人民代表大会成立60周年,也是我国现行宪法颁布施行32周年。32年来,这部宪法历经四次修改,将国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,把改革开放三十年的成功经验用根本大法的形式确定下来,这对于进一步完善我国的政治制度,加强社会主义民主法制建设、实施依法治国方略都起到了极大的促进作用。

当前,随着依法治国方略的不断推进,宪法在我国政治经济生活中的重要作用日益突出。学习宪法、宣传宪法、认真贯彻落实宪法精神,已成为民主法制建设和我们人大工作的主要任务之一。在宪法的实施过程中,宪法监督作为实施宪法的重要保障,很值得认真研究,所以,就此问题谈几点个人粗浅的认识。

所谓宪法监督,是指特定的国家机关依据一定的程序,审查和裁决法律、法规和行政命令等规范性文件以及国家机关及其工作人员的行为是否符合宪法,并对违反宪法的行为给予纠正和必要的制裁,以维护宪法权威,保证宪法实施和保障公民宪法权利的制度。这种监督在西方资本主义国家通常称作“违宪审查制度”。自宪法诞生以来,世界各国就普遍重视宪法监督问题,采取不同的形式来保障宪法实施,主要的宪法监督类型有司法机关监督(以美国为代表)、立法机关监督(如英国等议会制国家)和专门机构监督(法国、德国等)三大模式。我国的宪法监督,法律虽有规定,但作为一种保障宪法实施的重要机制可以说还没有完全建立起来,有待于进一步健全和完善,以更好地适应宪法实施的客观要求,维护宪法权威和尊严,制裁违宪行为,保证国家法制统一,顺利实施依法治国、依宪治国的战略方针。

一、宪法监督是宪法实施的重要保障

宪法实施是宪法在客观实际生活中的贯彻落实,是宪法制定颁布后的运行状态,也是宪法作用于社会关系的基本形式,它包括宪法的执行和遵守两个方面。宪法监督制度的建立,就是为了保证宪法实施,保证在一个国家之内具有统一的宪法秩序。宪法的内容是制宪者根本利益和根本意志的集中体现。宪法的实施、宪法秩序的形成意味着制宪者的根本利益和根本意志得到了实现。缺少了宪法监督这一机制,在宪法实施过程中,一些普通法律及其他规范性文件就有可能任意违反宪法的规定,而不承担任何相应的责任,践踏宪法的违法行为也有可能得不到有效的制裁,宪法权威、宪法秩序就建立不起来,宪法实施也只能是纸上谈兵。这方面,在我国的宪法实践中曾有过惨痛的教训。因此,可以说,没有宪法监督机制,宪法作为国家根本大法的权威和尊严就得不到保证,宪法的执行和遵守必将无从谈起。

二、宪法监督的基本方式

宪法监督的方式与宪法监督的模式有着密切的联系。从世界各国的宪政实践来看,尽管宪法监督的方式、方法互有差异,但基本方式有以下几种:

1、事先审查。又称预防性审查,这种方式通常适用于法律、法规和法律性文件的制定过程中,它实质上就是在法律、法规和法律性文件尚未正式颁布实施之前,由有关机关对其是否符合宪法所进行的审查活动。如果在审查过程中发现其违宪,即可立即修改纠正。

2、事后审查。就是在法律、法规和法律性文件颁布实施以后,由有关机关对其是否合宪进行的审查活动。事后审查往往发生于人们对有关法律、法规的合宪性产生怀疑,或者因特定机关、组织、个人提出合宪性审查的情况下。

3、附带性审查。就是司法机关在审理案件过程中,因提出对所适用的法律、法规和法律性文件是否违宪的问题,而对该法律、法规和法律性文件所进行的合宪性审查活动。它往往以控诉事件为前提,所审查的也是与诉讼有关的法律、法规和法律性文件。

4、宪法控诉。就是公民个人的宪法权利受到侵害后向法院或其他相关机关提出控诉的制度。

从我国的宪法监督实践看,主要采用事先审查和事后审查两种方式。

三、宪法监督与人大监督

随着人们代表大会制度的深入宣传和人大监督活动的蓬勃开展,人们对人大监督已有较深的认识,但对宪法监督却较为陌生,甚至把宪法监督与人大监督等同起来。实际上,宪法监督和人大监督虽然在某些方面有一定的联系,并且具有一些相同的特征,但实质上,这是两种不同的监督制度。

1、监督目的不同。人大监督是各级人大及其常委会对其产生的国家机关的监督活动。监督的目的是为了全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益,防止国家行政机关、司法机关滥用权力。而宪法监督的目的则在于维护宪法的尊严和权威,保障公民的权利和自由,具体讲就是保证国家机关的行为和活动不违背宪法的基本原则和精神,保障公民的宪法权利不受公共权利的侵害。

2、监督主体不同。人大监督的主体是各级人大及其常委会,而宪法监督要由一个统一的、具有高度权威的专门机构来实施。在我国,根据宪法规定,由全国人大及其常委会行使宪法监督职权。

3、监督的客体不同。监督客体也就是监督谁的问题。人大监督的对象是其产生的国家机关及其工作人员,以及各级人大对同级人大常委会和上级人大常委会对下级人大常委会。而宪法监督主要是对立法机关亦即人大自身的监督,此外政党和社会组织也可以作为其监督对象。

4、监督的内容不同。人大监督的内容主要有两个方面:一是对宪法、法律实施情况进行的监督。包括立法监督和执法监督;二是对”一府两院“工作情况的监督,包括计划监督、财政监督、人事监督等。而宪法监督则主要是对人大及其常委会制定的规范性文件是否符合宪法规定进行审查和监督,包括:审查法律、法规和法律性文件的合宪性;审查处理国家机关的权限争议;审查国家机关及其工作人员行为的合宪性。

5、监督方式不同。人大监督主要通过听取和审议工作报告,组织视察、调查、检查和特定调查等方式。而宪法监督的方式较为复杂,其基本方式主要有事先审查、事后审查等。

6、监督效力不同。人大监督的效力通常是一般性和即时性的,也就是说人大作出的决议或决定对所有有关的国家机关可以立即产生效力。而宪法监督的效力就是宪法裁判的效力,在我国,对违宪的法律、法规、规章和行政措施,通常采用宣布无效和撤销,或者责令其制定、发布机关限期与宪法保持一致来解决违宪问题。

根据宪法监督与人大监督的这些不同,我们可以得出这样一个结论,宪法监督是一种政治监督,而人大监督则是一种依法进行的职权监督。因此,既不能将宪法监督与人大监督混为一谈,也不能以我国已有人大监督制度为由淡化或放弃宪法监督制度的研究和建立。

四、现阶段我国的宪法监督

在我国,作为一种法律保障机制,宪法监督虽然还未形成一套严密的监督体制,但从以下宪法规定中可以看到,宪法监督制度的雏形已经形成。

1、宪法在序言中庄严宣布宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。宪法规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第5条又明确规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;任何组织或者个人都不得有超越宪法的特权;一切违宪的行为必须予以追究。宪法第53条又把遵守宪法规定为公民的义务。

2、宪法第62条规定全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权;第67条又规定,全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施,从而保证了我国最高权力机关得以经常性的行使监督宪法实施的职权。

3、全国人民代表大会各专门委员会在最高国家权力机关监督宪法实施的过程中发挥具体的作用。根据《全国人民代表大会组织法》第37条的规定,各专门委员会的任务之一是:审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、委的命令、批示和规章,省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章,并提出报告。由专门委员会从事具体的审议工作,就使我国最高权力机关行使监督宪法实施的职权得到进一步落实。

4、宪法第99条规定,地方各级国家权力机关在本行政区域内保证宪法的实施。维护宪法和法律的权威,保证宪法的统一实施,是我们各级人大及其常委会的根本任务。我们无论是制定地方性法规,还是就本行政区域内政治、经济和社会诸方面的重大问题作出决定、决议,都必须遵循法制统一原则,不得与宪法相抵触。要依据宪法和有关法律的规定,对被认为是违宪或是否违宪的问题及时逐级向全国人大常委会报告,依法受理本行政区域内组织或公民提出的有关违法的申诉和意见,并对违法行为监督有关部门予以纠正,保证宪法在本行政区域的实施。

5、宪法作出的一系列规定,使我国基本形成了社会主义法制监督体系。根据宪法的规定,全国人民代表大会有权改变和撤销全国人民代表大会常务委员会的不适当的决议;全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法相抵触的行政法规、决定和命令,并有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法相抵触的地方性法规、决议;国务院有权改变或撤销各部、委发布的不适当的命令和决定,有权改变地方各级行政机关所发布的不适当的决定、命令和规章;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令,并有权撤销下一级人民代表大会的不适当的决议,县级以上各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定;自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,报省、自治区人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。上述各环节构成的法制监督体系,有助于保证宪法的统一实施。

依法治国,建设社会主义法治国家是我国的治国方略。依法治国,首先是依据宪法治国,依宪治国,就要建立健全保障宪法实施的法律体系和实施机制。宪法作为国家的根本大法,是一切法律的母法,宪法的一系列原则规定,都要通过具体的立法、执法、司法和守法来落实。经过多年努力,我国的民主法制建设取得了显著进步。反映在立法上,就是一个有中国特色的社会主义法律体系基本形成,反映在执法、守法上,就是人们的宪法意识已逐步形成,自觉遵守宪法和法律,维护宪法权威已成为人们的共识。但我们也应看到,忽视宪法地位,损害宪法权威,违反宪法和对违宪纠正不力的现象仍时有发生。而宪法监督制度的建立和完善,可以有效解决宪法实施中存在的这些问题,是顺利实施依法治国方略,建设社会主义法治国家的必然要求。因此,在学习、宣传、贯彻宪法的过程中,很有必要对宪法监督问题进行多方面、深层次的研究,在理论探讨的同时,进行具体的实践活动,寻找理论和实践的结合点,不断地逐步推进宪法监督制度的建立和完善,以进一步促进宪法精神的全面贯彻落实。

 

临夏回族自治州人大常委会研究室主任 杨晓成

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